大阪会議の会場となった料亭「花外楼」 『花譜』所収

木戸孝允揮毫の額「花外楼」 『花譜』所収

明治6年の政変後に政府の中枢となったのは、岩倉具視と大久保利通であった。大久保と在野の板垣退助・木戸孝允との間には緊張関係が続いていたが、これを憂慮する井上馨・伊藤博文の仲介により、明治8（1875）年1月以降、数度にわたる関係者の会談が行われた（大阪会議）。会談においては、立憲政体へ移行するための準備として元老院および地方官会議を設置すること、内閣と各省を分離して閣僚は天皇の補佐に、各省は行政事務に徹すること、司法機関として大審院を設けることなどで合意が成立した。「政府改革図案」および「大阪会議申合草案」はこの会談の過程で作成されたもので、前者は木戸自筆の政体案、後者は板垣と井上の間で作成された、政治活動上の合意書である。